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行政公益诉讼诉前程序价值分析
2018-4-18 9:59:12    本站原创 【字体:

2015年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,2015年7月3日,最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》对检察机关提起公益诉讼试点作了具体要求。根据《决定》和《方案》的相关规定,检察机关在提起行政公益诉讼之前,应当先向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责,此即行政公益诉讼诉前程序。这一程序在方式上具有特定性,在程序上具有前置性和必经性。2017年6月27日,十二届全国人大常委会第二十八次会议修改并通过了《民事诉讼法》和《行政诉讼法》,在这两部法律中确立了检察机关提起公益诉讼制度。

2017年6月30日最高人民检察院召开新闻发布会,最高检新闻发言人肖玮表示,试点中,超过75%的行政机关在收到检察建议后主动纠正了违法行为。2018年3月2日,在《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的发布会上,最高人民检察院副检察长张雪樵表示,诉前程序作用更加突出。检察机关更加注重通过诉前程序发挥作用,行政机关整改的积极性、主动性更高,效果更好。行政公益诉讼诉前程序案件中,行政机关主动整改比例比试点期间明显提高,如山东达91.7%,安徽达89.4%。

实践证明,行政公益诉讼诉前程序在纠正行政机关违法行为方面发挥了“鲶鱼效应”。

一、行政公益诉讼诉前程序的价值

(一)行政公益诉讼诉前程序的必要性

已有的社会经验表明,政府管理权限一旦缺乏约束,将直接威胁到公民私益和社会公益。在依法治国的背景下,在各项法律逐渐健全,人们法制观念逐渐增强的环境之下,人们开始通过诉讼手段强化对行政机关违法行政行为的司法监督,然而在实施过程中因受限于“原告是与案件有‘直接利害关系’的公民或法人”的法律规定,这一监督方式沦为空谈。在此情况下,应赋予司法机关保护公益的职能以及司法救济职能,检察机关的监督权具有法定性和专门性,在性质上是与行政权和审判权完全不同的另一种权力,检察机关在我国宪法中的地位,决定了检察权监督权存在不应局限于对诉讼活动的监督,更应直接转向最活跃也是最容易滥用的行政领域,行政公益诉讼由此而生。

检察机关向违法或不当行使职权的行政机关提起行政公益诉讼实际上是检察机关的监督权介入到行政行为中进行监督,其本质是行政权与司法权之间的配置问题。如何利用检察机关的监督权监督好行政权而又避免干涉行政权的运作,在二者之间寻求平衡,成为行政公益诉讼首先要解决的重点问题。而行政公益诉讼诉前程序将检察权的监督和纠错置于行政机关的自我纠错之后,便成为平衡检察权与行政权的创新举措。

(二)行政公益诉讼诉前程序的价值

行政公益诉讼诉前程序,既体现了对行政自治的尊重,又纠正了行政机关的违法行为,有效控制了司法资源的合理利用,推动社会主义和谐社会持续健康发展。

一是诉前程序可以有效节约司法资源。行政公益诉讼作为一种对社会公共利益的救济手段,不仅周期长、成本高,而且也很难让人产生乐观期待。相比之下,检察机关通过诉前程序对侵犯国家和社会公共利益的行为进行救济,时间短、成本低、高效便捷,能够有效为法院诉讼程序分流,节约了司法资源。

二是有助于加强行政机关自我纠错、主动履职的自觉性。行政权一向被视为公共利益的主要代表,基本任务就是实现公共政策,保护公共利益。其本身蕴含着监督的职能,而这种自我监督、自我约束,一方面源于自身的自觉,另一方面源于外界的鞭策。检察机关通过行政公益诉讼诉前程序的方式进行外部督促,是从侧面鞭策行政机关,使得行政机关在外力的监督下自我反思、自我纠错、主动依法履职。

三是有效地维护公共利益。检察权作为司法权的一种,虽不同于审判权,不能作实体的裁判,但检察机关通过行政公益诉讼诉前程序,督促相关行政部门履职,制止侵害国家和社会公共利益的行为,也是对公共利益的救济和维护。  

 二、行政公益诉讼诉前程序的实践效果

(一)从试点施行后案件数量上的分析

1、相关数据

数据一:2015年7月至2016年6月底

各试点地区共收集案件线索1942件。其中,行政公益诉讼案件线索1576件,占81.15%。通过检察建议等方式办理公益诉讼诉前程序案件1106件。其中,行政公益诉讼诉前程序案件1047件。相关行政机关纠正违法或履行职责的814件,占77.75%,行政机关逾期未纠正违法或履行职责的102件,占9.74%,尚未到1个月回复期限的131件,占12.51%。

各试点检察院共向人民法院提起诉讼30件,人民法院已审结8件。其中,行政公益诉讼18件,占60%。

具体情况如表1所示:

111.png

数据二:2016年7月至2017年6月底

各试点地区共收集公益案件线索9284件。其中,行政公益案件线索8481件,占91.35%。办理诉前程序案件6797件。其中,行政公益诉讼诉前程序案件6629件,占97.52%。

各试点检察院共向人民法院提起公益诉讼1120件。其中,行政公益诉讼1011件,占90.26%。

具体情况如表2所示:

222.png

数据三:2017年7月至2017年12月底

全国检察机关共收集公益案件线索16159件。其中,行政公益案件线索14831件,占91.78%。全国检察机关共提出检察建议和发布公告8937件,其中,行政公益诉前程序案件8781件,占98.25%。相关行政机关纠正违法或履行职责5227件,占59.53%;行政机关逾期未纠正违法或履行职责的978件,占11.14%;尚未到一个月回复期限的2576件,占29.34%。全国检察机关共提起公益诉讼233件,其中,行政公益诉讼130件,占55.79%。

具体情况如表3所示:

333.png

2、对相关数据的分析

从上述数据可以看出:

(1)行政公益诉讼诉前程序案件数量快速增长

从上述数据可以看出,自2015年7月1日决定开展试点后至2016年6月底,这一年时间,试点地区行政公益诉讼诉前程序案件从1047件增长到6629件,增长了6倍多。2017年7月至2017年12月,试点结束后的半年时间,行政公益诉讼诉前程序案件达到8781件,是试点后第二年全年行政公益诉讼诉前程序案件的1倍多,这些数据说明自2015年7月开展公益诉讼试点之后,公益诉讼诉前程序案件数量爆发式增长。

(2)行政公益诉讼诉前程序是开展行政公益诉讼的主要方式。

以2015年7月至2016年6月底的数据为例,行政公益诉讼案件线索1576件,办理诉前程序1047件,占到案件线索数的66.43%,而同期最后提起行政公益诉讼的案件只有18件,只占案件线索数的1.14%。2016年7月至2017年6月,行政公益诉讼案件线索8481件,办理诉前程序6629件,占到案件线索数的78.16%,提起行政公益诉讼的案件有1011件,只占案件线索数的11.92%。这些数据表明,各地开展行政公益诉讼,诉前程序是主要的方式。

(二)从个案产生的效果分析

吉林省检察机关通过诉前程序督促行政机关恢复林地4万公顷,恢复湿地3.9万公顷,关停整改污染、违法企业19家,为国家挽回经济损失近两亿元;内蒙古自治区检察机关通过诉前程序纠正相关行政机关不依法履职或怠于履职,收回国有土地出让金3900万元,督促行政机关罚款299万元,恢复草原植被3万余亩;贵州省检察机关督促行政机关恢复耕地、林地、水域等5.8万余亩、16余万亩,督促收回国有土地出让金、人防工程异地建设费等15余亿元。陕西省雁塔区检察机关通过一起行政公益诉讼案诉前程序替国家挽回了6.7个亿。唐山市检察机关通过行政公益诉讼诉前程序挽回国家经济损失3889万元。福建省南安市检察机关通过诉前程序,督促相关行政机关两个月内催缴土地出让金2728万元。甘肃省酒泉市检察机关通过诉前程序,有效解决了困扰当地60余年的石棉污染问题。汕头澄海区检察机关通过诉前程序,督促水务局将涉案河道管理范围内已排污多年的17处违法建筑全部拆除。

三、行政公益诉讼诉前程序效果的原因分析

行政公益诉讼诉前程序为什么能取得积极效果?一般认为,主要原因在于检察机关提起公益诉讼属于中央顶层设计。

(一)党中央对公益诉讼顶层设计大力支持

2014年10月党的第十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。习总书记明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年5月,中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》,明确指出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年7月,经全国人大常委会授权,最高检在全国13个省市区在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让领域开展为期两年的公益诉讼试点。2017年5月,中央全面深化改革领导小组第三十五次会议审议通过了《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》。2017年6月27日,十二届全国人大常委会第二十八次会议修改并通过了《民事诉讼法》和《行政诉讼法》,在这两部法律中确立了检察机关提起公益诉讼制度。

在这样的背景和氛围下,各级党委和人民政府对此予以高度的重视和关注,认真贯彻落实中央决策。加之检察机关地位、职能的特殊性及其积极工作带给行政机关的压力,行政机关承担存在当被告的担忧和败诉的风险,在此等压力之下,倒逼行政机关机关积极回复检察机关的检察建议,依法履职。

(二)全国各级检察机关认真贯彻落实中央决策,积极开展公益诉讼工作

自中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》,全国各级检察机关积极开展公益诉讼工作,各级院党组对于公益诉讼工作从人、财、物等方面给予支持。利用科技强检的机遇,浙江、四川、陕西等地检察机关运用无人机拍摄锁定证据,让公益诉讼插上科技的翅膀。北京、湖北、四川、广东等地检察机关利用大数据、信息化支撑公益诉讼,全方位推动两法衔接工作,建立信息共享平台,为收集公益诉讼线索提供参考。

(三)新闻媒体的监督

新闻媒体被称为“第四种权力”,在各个领域都发挥着监督作用,公益诉讼领域亦不例外。由于行政公益诉讼涉及行政机关的行政不作为、行政违法行为,加之,网络具有传播速度快、覆盖面广、影响范围大等特点,社会公众对类似于行政公益诉讼之类的案件,关注度大幅提高,相关行政机关的压力也必然随之增大。

四、行政公益诉讼诉前程序完善建议

就目前的实践效果看,诉前程序有效起到了督促行政机关纠错整改的作用,实现了解决纠纷、纠正违法行政行为的行政公益诉讼目标理念。但同时由于是新领域,必定有不完善之处,需进一步完善。

(一)加大对食药等领域行政诉讼诉前程序的重视,促使检察监督均衡化。通过对试点数据整合发现,目前的行政公益诉讼案件多集中于环保领域,国有资产监管、食品药品监管等领域诉前程序的提起和实施效果相比环保领域的则略逊一筹。在以后的行政公益诉讼工作中,应当加大对其他领域诉前程序效果的重视,更好地完善行政公益诉讼的诉前程序。

(二)完善行政公益诉讼诉前程序的相关衔接体制,促使诉前检察监督常规化。检察机关要利用“互联网+”、大数据平台以及两法衔接的机遇,建立同行政机关的沟通平台,建立行政执法与行政检察衔接平台,给予行政机关自我纠错的机会,将行政违法行为消化在诉讼程序前。真正把检察机关提起公益诉讼制度的诉前程序作为行政机关行政执法的监督机制和补充机制,充分发挥行政机关维护公益的主动性,促进司法权和行政权合力维护公益。

(三)制定《公益诉讼法》,对行政公益诉讼制度和程序细化,促使诉前检察系统化。通过实践已充分检验了行政公益诉讼制度确实可行,行政公益诉讼诉前程序在纠正行政违法行为方面有重要作用。新修订的《行政诉讼法》中增加检察机关提起行政公益诉讼制度的概括性规定,但未涉及行政公益诉讼更为细节性问题。目前,虽有两高司法解释等方式予以明确,但从长远考虑,科学的做法是制定单独的《公益诉讼法》,对公益诉讼的司法机制、制度和程序作出系统规定。

目前的实践表明,行政公益诉讼领域诉前程序实现了顶层设计的目标,取得了良好的法律效果和社会效果。一方面通过行政公益诉讼诉前程序,督促行政机关依法履行职责,增强了行政机关依法行政的主动性和积极性,有效督促行政机关依法行政、严格执法;另一方面,在行政机关不纠正违法或怠于履行职责的情况下,检察机关通过行政公益诉讼的方式,督促行政机关依法履行保护公益职责,弥补了行政公益诉讼的主体缺位,增强了公益保护的刚性。但要使这一程序继续发挥更进一步的作用,还需建立行政执法与行政检察衔接平台,同时尝试制定《公益诉讼法》,将行政公益诉讼细化,使行政公益诉讼诉前程序真正发挥纠正行政违法行为的作用。(李仓良)


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